SACHSTANDSBERICHT ZUM RATHAUS DER Zukunft
vom 29.03.2023
Mit der BERATUNGSVORLAGE 2120/IX aus 2017 wurde die Verwaltung beauftragt, Grundlagen für ein Wettbewerbsverfahren für die Planung eines zentralen Verwaltungsgebäudes am Standort Rheydt (Rathaus Rheydt mit angrenzenden Altbauten (Baubereich A), Gebäude Karstadt (Baubereich B), das Grundstück und das Gebäude Stadtsparkasse (Baubereich C)) vorzubereiten.
Nach Abschluss des Wettbewerbsverfahrens kam es in 2020 zur Beauftragung der Wettbewerbssieger – sop Architekten, Düsseldorf.
Neben der Prozessbegleitung durch die Kommunalaufsicht bei der Bezirksregierung Düsseldorf bilden zahlreiche (Rats)Beschlüsse die Basis des Handelns der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung Rathaus der Zukunft .
So wurde mit der BERATUNGSVORLAGE 0008/X bzw. 0008-1/X eine Aktualisierung der Planungsgrundlage vorgestellt.
Durch den mit der BERATUNGSVORLAGE einhergehenden politischen Beschluss konnte eine Teilbeauftragung von Fachplanern der wichtigsten Gewerke mit der Leistungsphase (LPH) 3 vorgenommen werden.
Durch die Alternativendarstellung in der BERATUNGSVORLAGE 1034/X wurde eine Grundlage der weiteren Planung bis zum Bau- und Investitionsbeschluss geschaffen.
Darauf basierend konnte eine Beauftragung der gesamten LPH 3 vorgenommen werden.
HIER FOLGT EINE NICHT NUMMERIERTE GRAFIK (Zeitschiene 2012 bis 2024)
Der Nachweis, dass die Variante Rathaus der Zukunft im Vergleich zur Variante Fortführung der Bestandssituation als wirtschaftlicher angesehen wird, wurde mit den BERATUNGSVORLAGEN 1034/X und 1518/X erbracht.
Während aus der baufachlichen Perspektive die Planungen detaillierter wurden, erhielt parallel auch die finanztechnische Seite einen enormen Informationszugewinn.
Insbesondere wurde das Verständnis geschärft, dass der Bedarf an finanziellen Ressourcen aus verschiedenen Blickwinkeln erfolgen muss.
So lag der Fokus zu Projektbeginn auf dem Vergleich der Wirtschaftlichkeit beider Grundalternativszenarien. Auf dem Entscheidungsweg gewann die Größe „Finanzmittelbedarf“ an Relevanz.
Prägend zum jetzigen Zeitpunkt des Projekts Rathaus der Zukunft sind v.a. die Auswirkungen auf den städtischen Haushalt, die sich durch die Investition, die nachlaufende Bewirtschaftung und Nutzung, aber auch die künftigen Abschreibungen und Tilgungsleistungen ergeben.
Historie und Wirtschaftlichkeit
Die Stadt Mönchengladbach war zum Zeitpunkt der Initiierung des Projekts Rathaus der Zukunft gemäß Stärkungspaktgesetz eine sogenannte „HSP-Kommune“ und somit eine „Gemeinde in einer besonders schwierigen Haushaltssituation“.
Sie war zur Einhaltung des örtlichen Haushaltssanierungsplans (HSP) verpflichtet und wurde durch die zuständige Kommunalaufsicht bei der Bezirksregierung Düsseldorf überwacht.
Die Planungen zum Rathaus der Zukunft spiegelten sich in der HSP-Maßnahme Strategisches Raumkonzept (HSP 2012-0139) wider.
Auch wenn die Stadt Mönchengladbach im Jahr 2023 nicht mehr dem Stärkungspaktgesetz unterliegt, so ist die Haushaltswirtschaft gemäß § 75 I Satz 2 GO NRW wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen.
Im Jahr 2018 wurde für die Stadt Mönchengladbach im Zuge des Stärkungspaktes Stadtfinanzen, d.h. unterstützt durch die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen, ein Untersuchungsbericht „Neuorganisation Verwaltungsstandorte“ durch die STRABAG Property and Facility Services GmbH (Strabag SE) erstellt.
Diese Untersuchung wurde durch die eigenbetriebsähnliche Einrichtung fortgeschrieben.
Der Rat der Stadt Mönchengladbach nahm im Dezember 2021 mit der BERATUNGSVORLAGE 1034/X „Entscheidungspunkte zur weiteren Vorgehensweise im Projekt Rathaus der Zukunft “ die Weiterführung der zum Stichtag 15.10.2021 erstellten Wirtschaftlichkeitsbetrachtung zur Kenntnis.
In der mündlichen Vorstellung zu diesem Sachstandsbericht wurde darauf hingewiesen, dass die tatsächlichen Kosten des Neubaus des Rathaus der Zukunft sich erst durch eine objektscharfe Kostenberechnung darstellen lassen.
In der Sitzung des Betriebsausschusses vom 27.07.2022 wurde die erneute Fortschreibung des Berichts zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung zum Rathaus der Zukunft in der Fassung vom 01.06.2022 ebenfalls zur Kenntnis genommen.
Gleichzeitig wurde eine weitere Aktualisierung der Daten mit Erhalt der Kostenberechnung nach LPH 3 und somit für das erste Halbjahr 2023 angekündigt, da die zur Planung parallel erstellte Kostenschätzung noch eine Streubreite vom +/- 30 % für die Kosten für die Errichtung des Rathaus der Zukunft hatte.
Zuschüsse und Zuwendungen
Geeignete und nutzbare Förderzugänge, durch die das durch die Stadt Mönchengladbach zu leistende Finanzvolumen hätte reduziert werden können, konnten während des gesamten Projektzeitraums nicht identifiziert werden.
Nachhaltigkeit
Das unter den Gesichtspunkten der erweiterten Nachhaltigkeit im Sinne des cradle-to-cradle-Prinzips zu errichtende Rathaus der Zukunft würde in für kommunale Haushalte schwierigsten Zeiten einen zu hinterfragenden finanziellen Kraftakt für die Stadt Mönchengladbach bedeuten.
Nachhaltigkeit heißt die Verwendung von Ressourcen so zu steuern, dass eine langfristige Bedürfnisbefriedigung möglich ist.
Dies gilt auch mit Blick auf die finanzielle Ausstattung einer Kommune. Das Ziel der intergenerativen Gerechtigkeit des Ressourcenverbrauchs nimmt wieder an Bedeutung zu, um auch intra- und intergenerationelle Bedürfnisse langfristig erfüllen zu können. Somit rückt die Finanzierung und Finanzierbarkeit des Projektes in den Fokus.
Finanzierung
Im Verlaufe der Konkretisierung des finanziellen Volumens des Projektes wurden Möglichkeiten und Varianten zur Finanzierung des Rathaus der Zukunft durchdacht.
Zuletzt wurde in der Sitzung des Betriebsausschusses im Juli 2022 darauf hingewiesen, dass zum damaligen Stand die Kosten der Finanzierung nicht berücksichtigt seien. Sicher war bereits zu diesem Zeitpunkt, dass die zinsbedingten Auswirkungen für den städtischen Haushalt bei der Variante mit dem höheren Kapitalbedarf belastender wirken würden.
Erst mit Erhalt der geprüften Kostenberechnung nach LPH 3, die die eigenbetriebsähnliche Einrichtung in der 12. KW 2023 erhielt, wurde der vollumfängliche Finanzmittelbedarf verlässlich ersichtlich.
Mit der EZB-Ratssitzung am 16.03.2023 wurde eine erneute Erhöhung des Leitzinses beschlossen.
Dies führt zu einer weiteren Verteuerung des Projektes, welches schon die verschlechterten Rahmenbedingungen, die durch die weltpandemische Wirtschaftslage und die durch den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine verursachten geänderten Preisentwicklungen entstanden, auffangen musste.
Neben dem primären Entscheidungskriterium der Wirtschaftlichkeit erhält somit die Frage der Finanzierbarkeit und der tatsächlich zu erwartenden finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt der Stadt Mönchengladbach eine noch maßgeblichere Steuerungs- und Entscheidungsrelevanz.
Die Stadtverwaltung Mönchengladbach prüfte ebenfalls Möglichkeiten aus dem Bereich des green finance.
Jedoch lässt die aktuelle Marktlage für Kommunen keinen signifikanten Benefit erkennen.
Zum jetzigen Zeitpunkt sind diese Finanzierungsinstrumente für die Stadt Mönchengladbach demzufolge keine Option.
Entwicklung der äußeren Rahmenbedingungen
Die mittelbaren ökonomischen und somit weltwirtschaftlichen Folgen des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine konnten zu keinem Zeitpunkt in dem Eintrittsmaß vorhergesehen oder verlässlich eingeschätzt werden.
Obwohl multiple Risiken schon in der Planungsphase des Projektes erkannt und Gegenmaßnahmen evaluiert wurden, so trat die baupreisverringernde Marktbereinigung bislang nicht ein.
Auch eine Beruhigung der markteinschränkenden Unwägbarkeiten, wie Material- und Ressourcenknappheiten und die Auswirkungen der Inflation, sind nicht valide beurteilbar.
Die mit den Fortschreibungen der Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen getroffenen Annahmen treffen zwar auch heute noch zu, werden allerdings bei der anhaltenden dynamischen Marktentwicklung zunehmend weniger berechenbar und unterliegen somit einer geringer werdenden Belastbarkeit, um die finanziellen Auswirkungen bis ins Haushaltjahr 2046 qualitativ hochwertig und verlässlich abschätzen und kalkulieren zu können.
Auch wenn der Vergleich der Wirtschaftlichkeit weiterhin für das Rathaus der Zukunft spricht, so darf die Wechselwirkung auf den städtischen Haushalt, der bereits spürbar unter den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie und der Kriegsfolgen litt bzw. immer noch leidet, nicht unberücksichtigt bleiben.
Starke Teuerungsraten in allen Sektoren, v.a. aber im Bereich der energetischen Versorgung, führen ebenso wie z.B. künftige Tarifabschlüsse zu einer enormen Belastung der kommenden Haushaltjahre.
Auch das inflationshemmende Agieren der Zinspolitik der EZB wirkt sich negativ auf den städtischen Haushalt aus.
Auch hier müssen, da Mittel zur Eigenfinanzierung fehlen, Kredite mit höherer Zinsbelastung aufgenommen werden.
Die hieraus entstehende erhebliche finanzielle Belastung ist bereits im Haushalt 2023 und der Mittelfristplanung ersichtlich.
Ebenfalls ist in der Mittelfristplanung des Haushaltes bereits jetzt eine erhebliche Neuverschuldung für die beschlossene Investitionstätigkeit ausgewiesen.
Einen weiteren Anstieg der Neuverschuldung gilt es zum Erhalt der kommunalen Selbstverwaltungshoheit in den nächsten Jahren auf das unabdingbar notwendige Maß zu begrenzen.
Die Herstellungskosten eines neuen Rathauses sind im städtischen Haushalt aktuell noch nicht eingepreist und wirken verschärfend auf die Gesamtsituation.
Entwicklung der Herstellungskosten
Variante Rathaus der Zukunft
Die Zusammenstellung der am 20.03.2023 durch die Hitzler Ingenieure auf Basis der Kostenberechnung der sop Architekten geprüften Kosten umfasst Herstellungskosten in Höhe von rund 293 Mio. Euro.
Die Kosten für die Errichtung des Rathaus der Zukunft (Euro/qm Bruttogrundfläche BGF für die Kostengruppen 300/400) sind vergleichbar zu anderen Bürogebäuden mit gleichem Standard.
Der Neubau des Rathaus der Zukunft ist der Aufgabenstellung angemessen geplant worden, da die Kosten mit 3.175 Euro/qm BGF deutlich unter dem Maximalwert von 3.644 Euro/qm BGF liegen.
Der Wert, der bei einer Umsetzung in 2023 anfallen würde, inkludiert die Kosten der Kostengruppen (KG)
- 200 (Herrichten und Erschließen)
- 300 (Bauwerk, Baukonstruktion)
- 400 (Bauwerk, techn. Anlagen)
- 500 (Außenanlagen; anteilig)
- 700 (Baunebenkosten)
Diesen sind die zusätzlichen Kosten der KG 100 (Ankäufe), 600 (Ausstattung und Kunstwerke) und 900 (Kosten der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung) hinzuzurechnen.
Unter Berücksichtigung der in dem Bericht zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung zum Rathaus der Zukunft i.d.F.v. 30.06.2022 beschriebenen Systematik sind Herstellungskosten in Höhe von 356 Mio. Euro (Finanzvolumen 2023-2027) anzunehmen.
Der Barwert (2021) dieser liegt bei rund 324 Mio. Euro.
Hinzuzurechnen sind Kosten, die durch die Umsetzung des Projektes entstehen, jedoch der Errichtung und Herrichtung des Gebäudes nicht unmittelbar zuordenbar sind oder bislang im Projektbudget keine Berücksichtigung fanden.
Dies betrifft beispielsweise die Veränderung der angrenzenden Verkehrsflächen aber auch den vollständigen Ankauf des vormals durch Karstadt genutzten Gebäudes, die Errichtung der Fahrradstation und die Herrichtung der Stadtteilbibliothek.
Gemäß der beschriebenen Systematik zur Ermittlung der Herstellungskosten wäre ein Betrag in Höhe von 379 Mio. Euro (Finanzvolumen 2023-2027) anzunehmen.
Der Barwert (2021) würde sodann bei rund 345 Mio. Euro liegen. Für die nun inkludierten Kosten der Herrichtung der Stadtteilbibliothek und der Fahrradstation wurden in der Kostenberechnung der sop Architekten rund 13 Mio. Euro (Kostenstand 2023) angesetzt.
HIER FOLGT EINE NICHT NUMMERIERTE GRAFIK (kostenfortschreibung 2021 bis 2023)
Die Gesamtkosten, die zur Herstellung des Rathaus der Zukunft benötigt werden, belaufen sich somit
inklusive aller absehbaren zusätzlichen haushalterischen Belastungen exklusive der künftigen Zinsaufwendungen
in den Jahren 2023 bis 2027 auf rund 379 Mio. Euro.
Variante Fortführung der Bestandssituation
Bei erneuter Untersuchung würden die Sanierungswerte entsprechend der aktuellen Dimensionen der BPI-Steigerungen verteuert.
Da das Rathaus der Zukunft auch im Vergleich zu der gemäß aktueller Marktlage zu kostenniedrig gerechneten Variante Fortführung der Bestandssituation die wirtschaftlichere Variante ist, wurde auf eine erneute vertiefte Betrachtung der Sanierungsoptionen zum jetzigen Zeitpunkt verzichtet.
Rückblick Strabag
Wäre der Untersuchungsbericht der Strabag SE im zweiten Halbjahr 2022 erstellt worden, hätten neben dem Ansatz der durch den Baupreisindex und Verbraucherpreisindex notwendig gewordenen Preissteigerungen auch die Baukosten auf den Zeitpunkt der Beauftragung/Umsetzung indiziert werden müssen, um mit der Fortschreibung vergleichbar zu bleiben. Zudem hätten Änderungen der Planung wie der Ankauf des Karstadtgebäudes sowie z.B. auch die Kosten der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung hinzugerechnet werden müssen. Der Untersuchungsbericht der Strabag würde zum heutigen Datenstand mit Herstellungskosten in Höhe von rund 255 Mio. Euro anstatt der vormals angenommenen Summe in Höhe von 161 Mio. Euro schließen.
HIER FOLGT EINE NICHT NUMMERIERTE GRAFIK (Zeitschiene STRABAG 2018 bis 2023)
Vergleich der Strabag-Fortschreibung mit den aktuellen Daten zum Rathaus der Zukunft
Die Kostenberechnung zum Rathaus der Zukunft basiert auf einer konkreten und umfassenden Planung der LPH 3.
Der Untersuchungsbericht der Strabag SE aus dem Jahre 2018 beschrieb anhand modellhafter Annahmen, welches zukünftige Investitionsvolumen für einen neuen Verwaltungsstandort ableitbar wäre.
Durch die Multiplikation eines Kostenkennwerts und einer Flächenannahme wurde ein indikativer Kostenansatz für die Herstellkosten des neuen Rathauses entwickelt.
Das damals betrachtete neue Rathaus folgte zum Zeitpunkt der Betrachtung durch die Strabag SE noch nicht dem holistischen Ansatz der Nachhaltigkeit welcher sich im Rathaus der Zukunft bis in die Kosten der Bewirtschaftung und Nutzung durchschlagen würde.
Zudem basiert die Wertermittlung, die zum fortgeschriebenen Ansatz in Höhe von 255 Mio. Euro führt, auf einem Kostenansatz aus dem dritten Quartal 2022.
Die Entwicklung des Baupreisindizes von Q3 zu Q4 2022 lag bereits bei 3,8. Diese und weitere marktbedingte Kostensteigerungen bis 03.2023 wurden nicht berücksichtigt.
Durchschnittliche jährliche Haushaltsbelastung
Auch wenn die Wirtschaftlichkeit und die Differenz der Gesamtfinanzbedarfe zu Gunsten der Variante Rathaus der Zukunft ausschlagen, so ist zu berücksichtigen, dass der finanzielle Investitionsbedarf hier besonders in den Jahren der mittelfristigen Finanzplanung des Haushalts 2024 entstünde.
Bereits in der Haushaltsplanaufstellung 2023 und der enthaltenen Mittelfristplanung zeichnet sich ab, dass die Höhe des vorhandenen Eigenkapitals nicht auf einem stabilen Niveau gehalten werden kann und sich ein stetiger Eigenkapitalverzehr abbildet. Die Gesamtverschuldung der Stadt wird gemäß den Planungen zum Haushalt 2023 auf 1,07 Mrd. Euro im Jahr 2026 ansteigen. Die Grenzen des finanziell umsetzbaren sind somit klar zu erkennen und die Ressource Finanzmittel ist noch sparsamer und effizienter einzusetzen.
Erst nach der Fertigstellung, welche planmäßig zum Jahreswechsel 2026/2027 erfolgen soll, würde eine kostengünstigere Soll-Situation entstehen. Vor allem in den Bereichen der Nutzungs- und Mietkosten würde der Haushalt entlastet werden. Neben den Einsparungen wirken auch Mehrbelastungen durch Zins- und Abschreibungsaufwendungen auf die Ergebnisrechnung. Der aktuelle Zinssatz für kommunale Investitionskredite lag zum Stichtag 17.03.2023 bei 3,63%. Vereinfacht würde von einer jährlich gleichbleibenden Zinsbelastung in Abhängigkeit zum Wert der Herstellungskosten ausgegangen.
Die Nutzungsdauer für das u.a. in holzhybridweise zu erbauende Gebäude wurde gemäß der NKF-Rahmentabelle der Gesamtnutzungsdauer für kommunale Vermögensstände auf 50 Jahre festgesetzt. Anhand dieser Festlegung kann die lineare Abschreibung durch das Verhältnis der Nutzungsdauer zu den Herstellungskosten ermittelt werden.
Bei einer einfachen Berechnung der Mittelwerte der Belastungen und Einsparungen würde nach aktuellem Kenntnistand eine negative Entlastung der Ergebnisrechnung in Höhe von rund 14 Mio. Euro entstehen.
HIER FOLGT EINE NICHT TABELLE (Zinsbelastungen ab 2027)
Fazit
Das Fundament des Rathaus der Zukunft sollte stets dessen Wirtschaftlichkeit bilden. Diese ist auch weiterhin gegeben.
Die Ausflüsse der Wirtschaftlichkeit wirken auf die Finanzierungsmöglichkeiten. Der durch den Rathausneubau entstehende Finanzmittelbedarf (Kreditvolumen 2023-2027) in Höhe von 379 Mio. Euro übersteigt deutlich die dauerhafte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Stadt Mönchengladbach in den nächsten Jahren.
Vor dem Hintergrund der marktbedingten Kostenentwicklung des Projektes Rathaus der Zukunft und der dauerhaften wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Stadt, welche bereits mit der
Haushaltsplanaufstellung 2023 für die Zeit der mittelfristigen Finanzplanung nur durch den fiktiven Einsatz der Ausgleichsrücklage dargestellt werden kann, ist der Abschluss der LPH 3 des Projektes noch zu begleiten.
Im Anschluss daran werden die Planungen zum Rathaus der Zukunft vorläufig beendet.
